DICTAMEN 3/1998 DEL Consejo Económico y Social de Canarias, PRECEPTIVO, SOLICITADO POR EL GOBIERNO DE CANARIAS, SOBRE EL PLAN INTEGRAL DEL MENOR EN CANARIAS. Aprobado por el Pleno del Consejo en sesión de fecha 2 de julio de 1998. .../... III. OBSERVACIONES AL PROYECTO DE PLAN INTEGRAL DEL MENOR EN CANARIAS 1. Observaciones de carácter previo. El CES ya se ha referido, preferentemente en sus Informes Anuales en torno a la conveniencia de profundizar en la elaboración de buenos diagnósticos que facilitaran, también, una correcta formulación de las políticas en torno al menor y la familia. Así, en nuestro Informe Anual sobre la situación económica, social y laboral en Canarias sobre 1994 el Consejo expresaba en el apartado de las conclusiones y recomendaciones lo siguiente: "...a pesar de los innegables avances en la política de protección al menor (y la familia) existen múltiples deficiencias en el ámbito de las labores de prevención, falta de inmediatez en la ejecución de resoluciones de desamparo, ausencia de criterios estables de intervención e insuficiencia de centros de acogida. Algunos recientes informes que tuvo oportunidad el CES de analizar cifran en 20.000 los niños canarios que precisan actuaciones específicas de las Administraciones Públicas, de los que 6.000 son considerados en situación de alto riesgo...." Con el Informe Anual sobre 1996 el CES insistió en el débil funcionamiento de las redes de protección y asistencia al menor y la familia, el Consejo expuso entonces: "...la situación de los menores en Canarias se ha visto afectada de forma negativa en los últimos años por el aumento de la precariedad socio-económica de segmentos de población en las zonas periféricas urbanas, así como por los modelos de trabajo y ocio que se observan en torno a las zonas turísticas. A este respecto el Consejo apuesta por la urgente puesta en marcha de medidas de prevención y de promoción de las condiciones de vida de los menores y de las familias a que pertenecen. Los menores afectados por problemas graves debido al abandono de las obligaciones paternas constituye un segmento social especialmente vulnerable y que, en consecuencia, debe ser especialmente protegida debido a la posible indefensión jurídica en el ejercicio de sus derechos, en que pueden quedar estos ciudadanos y a las consecuencias que ello acarreará en el desarrollo de su vida...." La problemática descrita en torno al menor y la familia ha sido tratada también por el Consejo con ocasión de pronunciarse sobre determinados planes y programas de actuación promovidos por el Gobierno de Canarias y, preceptivamente dictaminados por el CES. Así lo hicimos en la medida en que la conveniencia de atender dichas políticas se desprendiera de aspectos colaterales incluidos en el conjunto de medidas, acciones y programas del Plan de Integración Social contra la Pobreza y la Exclusión Social en Canarias, entre otros. 2. Observaciones de carácter general o particular. 2.1. En torno al diagnóstico que precede al conjunto de medidas, propuestas y objetivos específicos del Plan Integral del Menor en Canarias (en adelante PIMEC), el CES expresa su valoración positiva. A diferencia de lo que hemos advertido al dictaminar otros planes y programas, esta vez el Consejo entiende se hace un buen análisis y se desarrollan buenas estrategias de conocimiento y prospección de la realidad sobre la que se quiere intervenir y actuar. El diagnóstico que se acompaña es preciso en la descripción de las técnicas utilizadas, en la del proceso participativo al que se acude, y en el modo de describir el proceso elaboración del diagnóstico. Especial atención le merecen al Consejo los Capítulos II y III del diagnóstico, que se ocupan del análisis de los factores de riesgo asociados a la merma de los derechos del menor (según tipos de municipio) y al estudio de la familia y los menores en situación de riesgo, respectivamente. Al analizar, según tipos de municipio, las condiciones de vida, los tipos de hogar, las características de los menores, el volumen de población infanto-juvenil y las proyecciones futuras de población, se avanza también en la determinación de las condiciones materiales, culturales, de vivienda y entorno familiar, factores todos determinantes de la amplitud y "despliegue efectivo" de los derechos de los menores en Canarias. Ello permite extraer caracterizaciones relevantes de los menores en Canarias, en torno a dichos aspectos. El enfoque descrito se complementa y enriquece (capítulo II del diagnóstico) al analizar los datos extraídos desde la perspectiva de los factores biográficos, culturales, económicos, y según las específicas caracterizaciones de los tipos de hogar y de las viviendas. Un cuadro de factores de riesgo mucho más completo se incluyen también, esta vez referidos a elementos relacionales, afectivos, valorativos, etc..., por municipios e islas y con la pretensión de confirmar, por un lado, y complementar, por otro, los datos cuantitativos presentados en los dos primeros apartados. Los datos sociodemográficos que se incluyen en el diagnóstico (capítulo III) sobre la caracterización de la población canaria y hogares familiares, creemos debería actualizarse a partir de la actualización del Padrón de Habitantes y Censo de Población de Canarias, base 1996. No obstante, la relevancia de los modelos familiares en el proceso de descripción y análisis de la problemática que se quiere atender y en la, consiguiente, búsqueda de soluciones, hacen valorar muy positivamente por parte del Consejo el que se incluyan los contenidos descritos en el Capítulo III de diagnóstico que comentamos. El Consejo coincide en valorar positivamente el esfuerzo que el diagnóstico hace por propiciar una correcta articulación territorial de los dispositivos de intervención sobre la problemática del menor. Desde este punto de vista, la descripción de la problemática por zonas diferenciadas, caracterizando los elementos más destacables de las mismas, por comarcas, tipos de municipios e islas, nos parece acertado. El Consejo ha venido sosteniendo la conveniencia de hacer compatible los análisis habituales que, en torno a las condiciones económicas y sociales canarias, se hacen desde la perspectiva regional, con los más particularizados a nivel de islas. Todo ello deber permitir intervenir con mayor precisión en escenarios mejor identificados. El CES expresa su preocupación ante una de las que el diagnóstico que comentamos señala como conclusión: la fragilidad que presenta la familia para satisfacer las necesidades de la infancia. Se nos señala que esta debilidad está vinculada al deterioro que presenta el empleo, la educación-cultura, el tiempo libre y la salud en la sociedad canaria. Debilidades, las mencionadas, que además operan en un marco físico frágil. El Consejo coincide, a este propósito, en valorar la oportunidad de una intervención que busque un planteamiento transversal e integral de búsqueda de las soluciones. Nos parece acertado el nivel y la concreción con que se detectan, en este apartado de las conclusiones del diagnóstico, los problemas relacionados con la familia, el empleo, la educación, la salud, el tiempo libre, el hábitat, el territorio y los valores. Bueno es también saber que el diagnóstico incluye las potencialidades de la realidad estudiada: el papel activo en las decisiones de los propios menores; la conveniencia de potenciar la participación (activa) de la familia; las redes de recursos de bienestar social y la interconexión entre sus mecanismos de intervención, en respuesta, precisamente, a la multicausalidad de la problemática que se describe. 2.2. En relación a los criterios generales que incluye el PIMEC, se nos señala que la marginación de la infancia y la familia es consecuencia-reconocimiento de la presencia de factores de exclusión social (trabajo en precario, exclusión laboral), vulnerabilidad vital (relaciones inestables, aislamiento social) y precariedad cultural (convicciones frágiles, insignificancia, y/o desestructuración vital). En consecuencia, se trata de simultanear estrategias de intervención que mejoren las condiciones sociales de vida en general y los aspectos educativos y de socialización de la infancia en Canarias. A partir de estas consideraciones, el PIMEC apuesta por poner en práctica sus propuestas a través de unos criterios generales que: desarrollen estrategias sinérgicas de prevención y acompañamiento, que arbitren, al tiempo, medidas igualatorias y faciliten el desarrollo de estrategias de modernización del sistema público de servicios sociales en Canarias. Criterios respecto de los cuales el CES expresa su valoración positiva. En cualquier caso, el Consejo sugiere hacer hincapié en la conveniencia de potenciar el asociacionismo y la consolidación de las Ayudas Económicas Básicas (medidas igualatorias) como derecho subjetivo. Por último, llamamos la atención, aspecto sobre el que volveremos en las conclusiones y recomendaciones finales, sobre la conveniencia de que las estrategias de modernización del sistema público de servicios sociales mantengan una relación directa con la búsqueda de eficiencia de dicho sistema público, y se aleje de las tendencias hacia la privatización de los mismos, con independencia de que al final concurran esfuerzos públicos y privados. 2.3. El conjunto de objetivos generales (finales e intermedios) descritos en el Plan Integral del Menor en Canarias, constituye, en opinión del Consejo, un intento por corregir las carencias, advertidas ya desde el CES, de una política general para el menor. Positivo el carácter integral e integrador de dichos objetivos, su planteamiento global y multidisciplinar, en un intento de dar respuesta a las preocupantes señales que se nos muestran en el diagnóstico observado. No obstante, el CES sugiere incluir como objetivos generales, finalistas, la erradicación del trabajo infantil en Canarias, en relación a lo cual también pedimos se complete y particularice al respecto el diagnóstico, y de otro lado, la detección y el establecimiento de medidas para combatir los malos tratos a los menores. Proponemos también incluir entre los objetivos generales, ahora intermedios, la creación de programas y unidades de estimulación precoz en los centros de salud. 2.4. A propósito del conjunto de prioridades que se incluyen para los objetivos generales, en opinión del Consejo el modo de presentar las mismas, señalando los colectivos o grupos de personas sobre los que se ha de incidir de manera especial y los recursos y programas que se han de crear, no constituye el mejor procedimiento, dada la enorme generalización con que unos y otros se presentan. 2.5. La aplicación del PIMEC se nos presenta condicionada al desarrollo de diecinueve medidas para su implementación y su referencia al tiempo abarcado de ejecución de las mismas. La temporalización también la aborda el Plan en relación a los objetivos generales intermedios. A propósito de las medidas, en opinión del Consejo, hay una buena estructuración de las mismas, que se nos presentan agrupadas según traten la determinación de las previsiones presupuestarias y obtención de los compromisos de financiación correspondientes, y captación de recursos económicos y materiales para la dotación del PIMEC (medidas 1 y 8); si se refieren a la mejora y adaptación de los recursos personales del sistema público de servicios sociales y demás sistemas del bienestar social (medidas 9 y 15); para tratar la conveniencia de desarrollar campañas de divulgación, sensibilización e información sobre funciones y cometidos de los servicios sociales de atención integral a la infancia (medidas 10, 11, 12, 13, 14 y 16); para tratar la territorialización de los contenidos del PIMEC (medidas 4, 6 y 7); llamar la atención sobre la conveniencia para crear órganos específicos en la materia (medidas 5, 18 y 19) o, en fin, para atender la creación de centros específicos de tratamiento o dar cobertura a problemáticas también muy determinadas (medidas 2 y 3). No obstante este enfoque positivo que valoramos a propósito de las medidas descritas, llamamos la atención sobre una cierta indeterminación de alguna de ellas que se nos presentan excesivamente condicionadas al desarrollo de "estudios y negociaciones". Máxime cuando para las medidas descritas (excepto la número 7) se nos establece un horizonte temporal para el desarrollo de las mismas que se sitúa en el segundo semestre de 1998. Ese cierto nivel de indeterminación de las medidas, a que nos hemos referido, podría afectar a la consecución de los objetivos generales intermedios (anexo 11 del PIMEC). 2.6. A propósito de la financiación del PIMEC, de la documentación analizada por el Consejo se deduce que el Departamento proponente parece haberse centrado en la detallada elaboración del diagnóstico de partida y formulación de objetivos, medidas y tiempo de ejecución. Vuelve a aludirse, en el tema de la financiación, a la necesidad de hacer un estudio evaluativo de los recursos del Sistema Público de Servicios Sociales, así como de otros sistemas implicados. En opinión del Consejo, hubiera sido más acertado, y en la medida en que se prevé una cofinanciación administrativa, avanzar en la concreción de compromisos financieros de los distintos subsistemas públicos, máxime en un contexto de readecuación del marco competencial en la Comunidad Autónoma Canaria, con la asignación de competencias conexas a los Cabildos. Ya advertimos, al aludir a los contenidos del PIMEC que éste cita un inexistente Anexo 3, que debería incluir una propuesta de distribución de responsabilidades financieras. 2.7. El Consejo ha venido señalando en anteriores ocasiones la conveniencia de profundizar y establecer mecanismos o criterios de evaluación claros y concretos que permitieran valorar la incidencia de programas, planes y políticas sectoriales en el ámbito de la Comunidad Autónoma Canaria. Proponemos el "Target-oriented policy evaluation", sistema de evaluación contrastado en el ámbito de la Unión Europea para el seguimiento y evaluación de programas de intervención social. En cualquier caso, desconocemos si existe una valoración previa de los distintos programas en la materia que ha venido, y viene, ejecutando el Gobierno de Canarias, esencialmente con contenido de ayudas o subvenciones en el ámbito de la protección al menor y a la familia, y a centros de atención a la primera infancia (mantenimiento o equipamiento e inversión). IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS DE ACTUACIÓN. El CES, en líneas generales, valora positivamente el esfuerzo del Departamento proponente por articular un plan que integre los mecanismos, recursos y políticas de intervención en materia de los menores de Canarias. El Consejo Económico y Social considera de especial relevancia el diagnóstico que precede a la formulación del Plan Integral del Menor en Canarias. Y concedemos una especial importancia al hecho de que la virtualidad final de un plan, con las características del señalado, dependerá de que dicho plan sea también consecuencia y producto de un compromiso, parlamentario y político, asumido por la totalidad de las representaciones canarias. En consonancia con la especial problemática que el mismo trata de atender y que ha sido convenientemente señalada por otras instituciones canarias a las que tampoco ha sido ajeno el propio CES, que ha venido expresándose sobre el particular desde el año 1994. En opinión del Consejo, cualquier estrategia que haya de seguirse para la ejecución del PIMEC, admitiendo la conveniencia de que converjan e integren esfuerzos públicos y privados, pasa prioritariamente por el fortalecimiento de la intervención pública. Facilitando la estabilidad de los equipos multiprofesionales y asegurando, de esta manera, la continuidad de los recursos y programas o la eventual necesidad de adaptación de estos últimos. El Consejo sugiere se incluya como uno de los objetivos generales finalistas la erradicación del trabajo infantil en Canarias, en relación a lo cual pedimos se complete y particularice el diagnóstico de da soporte al PIMEC. Entre los objetivos generales intermedios deberá facilitarse la creación de programas y unidades de estimulación precoz en los centros de salud. El Consejo sugiere un enfoque más concreto de las que se han indicado como prioridades del PIMEC, evitando la mera relación de destinatario de los programas y recursos de los mismos. El Consejo valora, al menos desde la perspectiva teórica, el planteamiento que se da en el Plan a la evaluación del mismo, no obstante indicamos la conveniencia de ir a pautas más concretas que permitan seguir la ejecución del Plan y adoptar las eventuales medidas correctoras del mismo. En la línea expuesta en otros pronunciamientos del CES al dictaminar otros planes o programas, pensamos puede acudirse a las experiencias y técnicas evaluadoras que se siguen en la Unión Europea en torno a los programas de intervención social. El CES, en cualquier caso, apuesta por trascender la fórmula (al menos en su exclusividad) de evaluación retrospectiva de resultados para ir a una evaluación concurrente de sistemas de ejecución del Plan y resultados. Desde otro punto de vista, sería conveniente disponer, en el ámbito de la Comunidad Autónoma, de criterios e indicadores que permitieran valorar la incidencia de programas en la materia, fundamentalmente subvenciones y ayudas. La ausencia de concreción, siquiera aproximada, del marco de corresponsabilidad financiera entre las administraciones intervinientes, preocupa al CES. El hecho de no ir acompañando la propia definición del contenido del PIMEC de la expresión de compromisos concretos de su financiación, aparte de añadir incertidumbre, podría condicionar de manera insalvable la posibilidad de llegar a un compromiso del conjunto de los agentes de Canarias que hiciera factible el propio Plan.