DICTAMEN 2/1998

DEL Consejo Económico y Social de Canarias, PRECEPTIVO, SOLICITADO POR EL GOBIERNO DE CANARIAS, SOBRE EL II PLAN CANARIO DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES DE LAS MUJERES (1997-2000).

Aprobado por el Pleno del Consejo en sesión de fecha 14 de mayo de 1998

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III. OBSERVACIONES AL PROYECTO DE II PLAN CANARIO DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES DE LAS MUJERES (1997-2000)

  1. Observaciones de carácter previo.- Sobre el marco programático y normativo general.

    1. Analizar un conjunto de propuestas de actuación como el que significa el II Plan Canario de Igualdad de Oportunidades de la Mujer (en adelante II PIOM), supone, en lo esencial, preguntarse no sólo por su concreción formal y la relevancia de los instrumentos previstos desde esta perspectiva para obtener los objetivos prefijados, sino observar, también, desde qué tipo de actuaciones políticas se parte y en cuáles se traduce. Desde la perspectiva del CES, las políticas de igualdad tienen como objetivo genérico promover que las mujeres tengan los mismos derechos y oportunidades que los hombres para participar en las decisiones políticas, para trabajar y para educarse y formarse.

    2. El Primer Programa de Acción Comunitaria, aprobado ya en julio de 1982 por el Consejo de Ministros de la Comunidad Europea (1982-1985), fijó como objetivo central reforzar los derechos individuales de las mujeres y llevar a la práctica el principio de igualdad ante la Ley, sin embargo pronto se constató que el marco jurídico sobre igualdad de trato no era suficiente si, paralelamente, no se establecían acciones complementarias para compensar los efectos discriminatorios del mercado y de las actitudes sociales dominantes sobre las mujeres.

      La conveniencia de profundizar en la adopción de estas medidas complementarias es lo que determina la aparición de los otros programas de acción europeos para la igualdad de oportunidades entre las mujeres y los hombres, así, el Segundo Programa Comunitario (1986-1990), se orientó hacia la promoción del empleo femenino en condiciones de igualdad, especialmente en los puestos de trabajo relacionados con las nuevas tecnologías. El Tercer Programa Comunitario (1991-1995) definía tres ejes de actuación: la aplicación y el desarrollo del marco legal en cuanto a la igualdad de oportunidades; la promoción de la inserción profesional de las mujeres mediante la iniciativa NOW; y por último, la que podríamos denominar del status social de las mujeres. Por último, en diciembre de 1995, el Consejo de Trabajo y Asuntos Sociales de la Comisión Europea decidió aprobar un Cuarto Programa de Acción Comunitario para el período 1996-2000. Este nuevo programa perfila sus objetivos en relación a las prioridades, perspectivas y conclusiones de la IV Conferencia de Pekín, y se ha diseñado atendiendo las orientaciones establecidas en el Libro Blanco sobre Política Social Europea y en el Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo. Objetivos de este Cuarto Programa: la integración de la perspectiva de género en el diseño de las actuaciones políticas y en el diálogo social; favorecer los cambios en la cultura empresarial y organizativa; y eliminar la segregación ocupacional y la discriminación que persista en el campo del empleo.

      Durante 1996, primero de los años de aplicación del cuarto Programa de Acción Comunitario, se realizaron programas importantes a favor de la igualdad de las mujeres y los hombres. El grupo de comisarios encargado del seguimiento de la igualdad de oportunidades impulsó la adopción, por la Comisión, de una Comunicación sobre la integración de la igualdad de oportunidades en el conjunto de las políticas y acciones comunitarias. Como consecuencia de ello, en diciembre de 1996, el Consejo adoptó una resolución sobre la integración de la igualdad de oportunidades en los Fondos Estructurales. La sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto Kalanke determina una Comunicación interpretativa de la Comisión en la que se subrayan los efectos limitados que habría de darse a la, aparente, condena del Tribunal a las acciones positivas en general. Según la Comisión Europea, tales limitaciones sólo operarían caso de conceder automáticamente a las mujeres una prioridad absoluta e incondicional.

      El Parlamento Europeo aprobó, en noviembre de 1996, una resolución sobre la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en la función pública.

      El Consejo modifica, en diciembre, una Directiva anterior sobre la aplicación del principio de igualdad de trato en los regímenes profesionales de las Seguridad Social.

      Importante fue también la propuesta de Directiva adoptada por la Comisión, tras las consultas con los interlocutores sociales, sobre la carga de la prueba en los casos de discriminación por razón de sexo, basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

      La igualdad de retribuciones para un trabajo de igual valor, fue recogida por la Comisión en un Código de Conducta consensuado con los agentes sociales y destinado a proporcionar pautas de actuación para garantizar el trabajo igualitario.

      En el marco de la lucha contra el acoso sexual en el lugar del trabajo, la Comisión decidió, en julio de 1996, consultar a los interlocutores sociales sobre las medidas que deberían adoptarse. A propósito de la conciliación del trabajo y de la vida familiar, el Consejo adoptó una Directiva sobre el permiso parental. Por último, una Recomendación relativa a la participación equilibrada de las mujeres y de los hombres en los procesos de toma de decisiones, fue adoptada por el Consejo en julio de 1996.

    3. La definición, planificación y coordinación de estas políticas contenidas en el Segundo y Tercer Programa de Acción Comunitaria dan lugar a los dos Planes de Igualdad hasta ahora elaborados en España: el I Plan de Igualdad de Oportunidades de las Mujeres (1988-1990) y el II Plan de Igualdad de las Mujeres (1993-1995). Canarias, a partir del proceso de transferencia de competencias, ha constituido el Instituto Canario de la Mujer como organismo específico para impulsar políticas específicas dirigidas a las mujeres y a él le ha correspondido la elaboración del I PIOM (1995-1996) y el II PIOM (1997-2000), sobre el que ahora se pronuncia el CES, y que, en síntesis, constituyen los instrumentos propuestos para la adaptación de aquellos marcos comunitarios y nacionales identificados a las condiciones y necesidades específicas de las mujeres canarias.

  2. Observaciones de carácter general.

    1. El Consejo Económico y Social acoge favorablemente el carácter de las medidas, los principios sustentadores y las prioridades del II Plan de Igualdad de Oportunidades de la Mujer (II PIOM), y reconoce el papel de impulsor que el Plan puede representar en el ámbito de la igualdad de oportunidades, contribuyendo, de esta manera, a la realización de progresos materiales en la materia.

    2. En especial, el CES apoya el énfasis puesto por el II PIOM en los principios de integralidad, dirigido a facilitarla vertebración de las actuaciones de todos los organismos y la sociedad sobre criterios comunes. Del de participación de todos los agentes e iniciativas sociales en el desarrollo del Plan y, en especial, del de transversalidad, mediante el cual se establece, oportunamente, la conveniencia de que los denominados organismos de género no suplan la prestación de servicios públicos, sino que actúen como impulsores para que los órganos competentes, y con responsabilidad en las políticas públicas sectoriales, estructuren la red de servicios con perspectivas de género en áreas y niveles funcionales. En opinión del CES, la igualdad de oportunidades debe ser preocupación constante de los poderes públicos canarios, y elemento de la vida diaria, lejos de constituirse de manera limitada al ámbito normativo jurídico y administrativo.

      En este sentido, el CES valora los esfuerzos por articular, en torno al II PIOM que se dictamina, un cuerpo programático y de medidas específicas dirigido a intensificar y mancomunar esfuerzos para la consecución de la igualdad de oportunidades. Fomentando un cambio de actitudes que refleje la conveniencia de la nueva distribución de los papeles del hombre y la mujer, basada en la cooperación. No obstante, el CES lamenta que el II PIOM se centre, casi exclusivamente, en la necesidad de cambiar la percepción del papel de la mujer en la sociedad canaria. En este sentido, justo en necesaria correspondencia con alguno de los principios inspiradores del Plan (el de cooperación, transversalidad), el Consejo considera importante que para cambiar la actitud de los hombres, el II PIOM trate de los papeles estereotipados atribuidos a los mismos.

    3. El CES valora la importancia concedida por el II PIOM al fomento de la igualdad de oportunidades entre hombre y mujeres en un contexto de economía cambiante, mediante las acciones y programas específicamente dirigidos a la promoción del empresariado femenino y a través de mecanismos de integración, de estudios, capacitaciones y formaciones, así como a través de una mayor difusión de la información al respecto. El Consejo Económico y Social, igualmente, expresa su opinión favorable, en términos generales, al conjunto de materias y objetivos identificados en el área de salud, acciones que propone concentrar con los aspectos específicamente referidos a la seguridad en el trabajo y prevención de los riesgos laborales y enfermedades profesionales. A propósito del empleo asalariado y sus diferentes formas, el CES subraya que el ejercicio de una actividad laboral-profesional constituye una condición fundamental de la igualdad, y considera conveniente incluir en el II PIOM medidas específicas que faciliten incluir en el debate sobre la igualdad de oportunidades el tema de la organización y el tiempo de trabajo, mediante, por ejemplo, el establecimiento de directrices en colaboración con los sindicatos y organizaciones empresariales. En esta misma línea, el CES considera importante profundizar en la adopción de medidas que permitan establecer un vínculo entre el trabajo a tiempo parcial y otras formas de trabajo atípico (cada vez más reservados a las mujeres) y la individualización de los derechos. El CES participa, en cualquier caso, de la necesidad expuesta en el II PIOM de la conveniencia de disponer, en relación al ámbito territorial canario, de mejores y más completos diagnósticos sobre el trabajo y la mujer.

    4. Hay un enfoque que, en opinión del Consejo Económico y Social, adquiere carácter de esencial en el II PIOM: en términos cualitativos y cuantitativos, el Consejo apoya el equilibrio de hombre y mujeres en la participación en el proceso de toma de decisiones públicas. Debe, en consecuencia, también en este terreno, hacerse un esfuerzo por extender este propósito al ámbito de la cooperación entre los interlocutores sociales, las organizaciones y colectivos.

  3. Observaciones de carácter particular.

    1. La virtualidad de un Plan de carácter social como el que se propone, reside en su puesta en práctica, en su seguimiento y en su evaluación. Y es desde este punto de vista desde el que el CES manifiesta sus dudas.

El II Plan Canario de Igualdad de Oportunidades de las Mujeres parte de la consideración de las dificultades inherentes al I PIOM, que quedan manifestadas en su evaluación a posteriori. Estas dificultades, particularizadas, apuntan a:

  • La falta de un interlocutor en los denominados centros directivos.

  • La ausencia de asignación de responsabilidades concretas por centros directivos así como del compromiso, evaluable, de impulso y desarrollo de las medidas del Plan.

  • La excesiva amplitud de su formulación y la falta de establecimiento de indicadores de eficacia.

  • La carencia de asignación presupuestaria específica o acuerdo explícito entre las diversas instancias de responsables públicos y agentes sociales por asumir compromisos presupuestarios específicos.

El CES detecta que estas carencias reconocidas en el I PIOM no han sido suficientemente paliadas en el II PIOM, de manera que, de no abordarse, no cabe esperar resultados distintos a los ya alcanzados, salvo el que se deriva del proceso de debate social que ha precedido a la elaboración del este II PIOM.

  1. El II PIOM, concebido como un proceso dinámico, enumera los mecanismos deseables para su seguimiento y evaluación, entre los que destaca el establecimiento de actuaciones puntuales, la asignación de responsabilidad y competencia sobre su ejecución, la evaluación del grado de compromiso y de participación, la coordinación de redes de participación y la actuación del Consejo Rector.

    El CES valora de manera positiva que un Plan incluya el procedimiento de evaluación, pero debe reconocer que, más allá de su enumeración, el II PIOM no crea ni los medios ni los procedimientos adecuados, todo lo cual abunda en la idea de que esta Plan difícilmente superará la categoría de declaración de intenciones, de indudables, aunque a todas luces insuficientes, efectos positivos.

  2. Particular relevancia tiene para el CES la falta de una programación anual de medidas y acciones concretas. Ciertamente, en tan vasto documento es difícil determinar y temporizar las prioridades. Pero es el propio II PIOM el que, en la página 16, las enumera. En tal sentido, el CES desearía que la concreción de esta Plan se manifestara en acciones bien delimitadas y proyectos cerrados cuyos resultados fueran evaluables con especificación de compromisos de los agentes implicados. Esta es la única manera de echar a andar un Plan de esta naturaleza. Máxime si se trata de un Plan para cuatro años (1997-2000) que aún no ha sido iniciado, ni siquiera aprobado, transcurrido ya un año y medio desde el supuesto inicio. En tales condiciones, y corregidos los aspectos que venimos señalando, quizás debería deslizarse el periodo de vigencia del Plan.

  3. En opinión del Consejo el conocimiento por el mismo del II PIOM ha puesto, una vez más, de manifiesto la importancia de introducir métodos de evaluación de proyectos en la línea, precisamente, de las tendencias actuales que se siguen al respecto en los procedimientos de evaluación de políticas públicas en la Unión Europea. Circunstancia en la que, también consta, ha insistido el Consejo a la hora de dictaminar sobre otros planes y programas generales de actuación.

IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.

  1. Durante los años 80 y en la actual década de los 90, la oferta de políticas públicas se extiende hacia nuevos campos de actuación, aparecen, en consecuencia, nuevos ejes de políticas públicas conectados al avance de nuevos valores que expresan la voluntad social de posicionarse junto a fenómenos y realidades emergentes, lo que implica nuevos retos para la gestión y también la necesidad de nuevas respuestas que, necesariamente, deberán conectarse con el avance de valores postmaterialistas. Entre estas nuevas políticas está la encaminada a introducir el objetivo de igualdad entre hombres y mujeres en el diseño de las políticas, y a redefinir sus relaciones con el modelo de división sexual de roles.

  2. Las políticas de igualdad entre hombres y mujeres se han expresado a través de los Planes de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres (PIOM) puestos en marcha a finales de los años ochenta y desarrollados en el marco de Programas de Acción Comunitaria, y gestionados a través de acuerdos horizontales en el ámbito de la Administración del Estado e interinstitucionales con la Comunidad Autónoma de Canarias a través del propio ejercicio de sus competencias en las materias y mediante el despliegue del concepto de no discriminación y su traslado a la realidad por medio de un conjunto de actuaciones referidas a áreas precisas y buscando objetivos predeterminados. Se abre, con el II PIOM en Canarias, el discurso de la igualdad a la esfera reproductiva, se especifica el objetivo del reparto equitativo en torno al ejercicio de las "responsabilidades domésticas" como precondición imprescindible para alcanzar la igualdad en la esfera productiva. Desde otro punto de vista, el II Plan Canario de Igualdad de Oportunidades de las Mujeres amplía las áreas de actuación preferente hacia otros campos de especial sensibilidad: la imagen, el acceso a puestos de trabajo directivos y la marginación social.

    El II PIOM merece una valoración positiva, para el Consejo Económico y Social, en lo que tiene de propuesta de un amplio conjunto de medidas positivas dirigidas a los poderes públicos y a la sociedad. El CES valora, igualmente el itinerario seguido para su elaboración, en la medida en que se ha seguido un amplio proceso de participación social, particularmente de mujeres.

  3. En opinión del CES, un Plan con las características del que se informa debe ir dirigido, esencialmente, a facilitar la toma de conciencia social de cuáles son las causas que hacen que la situación de desigualdad entre hombres y mujeres se perpetúen a pesar de los, indudables, progresos desde el punto de vista jurídico y formal.

Para el Consejo Económico y Social, las causas del mantenimiento de las situaciones de desigualdad están en:

  • la duplicación del trabajo de la mujer.

  • la insuficiente igualdad de oportunidades, debido tanto a la resistencia del hombre como a la de las mismas mujeres a incorporarse a cargos, tareas y responsabilidades de tipo social.

  • la condición "objetual" de la mujer, visible en las expresiones más extremas de la violencia sexual.

Es, en opinión del CES, en torno a estas "causas" identificables, en relación a las cuales debe articularse el conjunto de medidas para buscar nuevas estrategias que obliguen a reaccionar, a la sociedad en su conjunto y a los poderes públicos en particular, contra todo aquello que sea un impedimento para la igualdad, estrategias que, al final, deben concluir en hacer de la igualdad entre hombres y mujeres un "asunto" de interés común.